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环境公益诉讼:NGO能否帮政府要钱?

原标题:环境公益诉讼之困

一片争议声中,常州毒地公益诉讼一审落槌。这是“常州毒地事件”发生后中国第一起环境公益诉讼。

自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称中国绿发会)两家公益组织诉常州常隆三家污染企业,要求其承担环境污染的修复和赔偿费用,但法院驳回了这一诉讼请求。判决书显示,法院认为被污染土地的主体已经变更,政府也已经把以上责任包揽下来。

根据所诉请的近四亿赔偿金额,法院计算出案件受理费为人民币189.18万元,由原告自然之友和中国绿发会共同负担。

百万诉讼费引发舆论广泛关注。这笔费用说大并不大,因为涉案标的金额巨大,所计算的方式也有法可依。但说小也不小,近两百万的金额,超过了许多小型公益组织一年的运营经费。

审理此案的常州市中级人民法院近期回应称,公益组织在递交起诉书的同时,还递交了缓交诉讼费用申请书。法院受理案件时,依照相关法律,同意了这一申请。截至今日,未收取两家环保组织一分钱诉讼费用。

自然之友总干事张伯驹告诉记者,高价诉讼费并不是公益诉讼遇到的最主要困难。据了解,2015年1月1日生效的新《环保法》首次规定,符合条件的社会组织可以就损害公共环境的问题向法院提起诉讼。然而在具体落实中,却面临许多困难。

“我们都在探索。”张伯驹说,几家公益组织已经就常州毒地案的一审判决提起上诉。

2015年9月,常州外国语学校搬入新校址后,学生们普遍反映环境中有强烈异味。污染源在离学校一路之隔的“常隆地块”,散发气味的原因则是政府进行的污染治理。而造成污染的,则是从20世纪80年代起,就建厂在此地块的江苏常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、华达化工集团有限公司三家化工企业。

政府承担“毒地”治理

常州毒地案不止是一起环境公益诉讼,其背后还隐藏着复杂的土地问题。

2015年9月,常州外国语学校搬入新校址后,学生们普遍反映环境中有强烈异味。随后,有数百名学生体检查出皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等症状。污染事件被媒体报道后,引发社会广泛关注。

污染源在离学校一路之隔的“常隆地块”,散发气味的原因则是政府进行的污染治理。据调查,由于整治手段欠妥,土地被挖开后,有害物质挥发,严重影响了居民健康。而造成污染的,则是从20世纪80年代起,就建厂在此地块的江苏常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、华达化工集团有限公司三家化工企业。

2016年6月,以自然之友、中国绿发会为首的多家公益机构提起诉讼,要求法院判令三个企业消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境的影响,承担相关生态环境修复费用,并向公众赔礼道歉,承担案件受理费、调查评估相关费用。

经过法院调查,上述三家企业于2010年之前搬离“常隆地块”,但2011年3月至5月,因拟对此地块进行商业住宅开发,常州市新北区政府委托相关机构对地块土壤和地下水污染情况进行调查,发现确实污染严重,必须实施修复。

调查发现,受污染土地面积中,常隆公司占4.4万平方米、常宇公司占1.6万平方米、华达公司占0.9万平方米。在土壤内,发现了酚、钡、铜、铅、总石油烃、氯苯、氯代苯、二氯甲烷、氯仿、四氯化碳等化学物质的污染,地下水污染严重,大部分指标都超过中国地下水质量标准的三类标准,含有大量重金属。

随后,当地政府开展了修复行动。2014年3月,一期污染土壤修复工程正式实施。至2015年12月底,已经完成一期修复区域95%污染土壤的异位资源化利用。之后,因为修复过程中次生空气污染,剩下的5%污染土壤未修复。地下水修复工程也未开展。

“常外毒地”事件经媒体发酵后,国务院派出专项督导组,环保部、卫计委等成立联合调查专家组,赴常州开展督导、调查和分析研究。然而,调查组最后发现,常隆地块修复和施工监管存在问题,但常州外国语学校校园环境安全。

随后,常州市编制了进一步的土地修复方案,并计划于2017年9月完成场地补充调查野外作业及相关实验检测、场地调查评估、风险评估、地下水模型等技术报告编写。2017年底开始实施工程措施整治地下水,第一阶段,计划将污染的地下水抽提到地面进行处理,降低污染物总量。

责任主体难辨

判决书显示,三个企业应诉称,根据国务院《土壤污染防治行动计划》、环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》等相关规定,土地使用权依法转让的,受让人是环境治理、修复的责任主体。由于案涉地块已多次依法转让,三被告不再是土壤治理、修复的责任主体。

法院最终认同了这一观点,并以地块已经转让,环境修复正在进行为由,驳回了公益组织要求三被告赔偿和赔礼道歉的请求。

在判决书中,法院认为,常隆地块已经于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储,并实际交付。而常州市政府及新北区政府在诉讼开始前,已经对此地块实施应急处理,并正在组织开展环境修复。

根据环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》,造成污染的单位已经终止、或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的,被污染的土壤或者地下水,由有关人民政府依法负责修复和治理;该单位享有土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人负责修复和治理。

法院认为,常州市政府的修复行为符合上述规定的要求。上述三个企业无法取代政府实施修复行为。

“案涉地块环境污染系数十年来化工生产积累叠加而成,原告未提交可以清晰界定三被告与改制前各个阶段生产企业各自应当承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据。”判决书写道。

此外,法院认为,在政府开展修复的过程中,公益组织提请维护公共利益的诉讼目的已经实现。

“案涉地块环境污染损害修复工程已由政府依法组织开展,环境污染风险已经得到有效控制,后续的环境污染检测、修复工作正在实施,两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现。”判决书写道。

不合法理之处

从20世纪70年代起,常隆地块上的工厂就开始从事化工产品生产,此后,这些生产企业历经国有、集体企业产权制度改革、股权转让、中外合资等复杂变迁。

法院认为,这正符合“由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或个人”的情况,因此由政府承担修复责任是合理的。

这一判决结果在法律界引发争议。有专家指出,“常隆地块”上的企业虽然性质多次转变,但其主体一直未变,那么,为何本应向造成污染者追讨的修复责任,却由政府“顺理成章”地担负呢?

一直关注此案的律师夏军并不认同判决书上的“主体变更”,他认为,尽管历史上企业的股东、股权结构都有变化,但是企业主体是一直存在的。

夏军指出,土壤污染属于环境侵权行为。我国民法通则规定,公民法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任。因此,土壤污染民事责任是指土壤污染行为的行为人,因其污染土壤的侵权行为所应当承担的对其不利的民事法律后果。

这就是俗话所称的“谁污染,谁治理”原则。按照法理,应当由企业承担修复的责任。“政府可以适当地补一点钱,但是我们现在看到的情况是,本来属于污染企业的责任,全部转移给政府了,而政府治理的费用很有可能由我们纳税人来承担。”夏军说。

为何政府对企业污染责任并不追究?夏军透露,这背后另有内情,涉及企业搬迁和政府收购过程。

据称,2000年后,常隆地块的集体用地,因政府规划将其转为商业用地,由开发商兴建楼盘,其上企业陆续搬出。据企业相关人员透露,政府在收储土地时,并没有对企业进行任何经济损失的赔偿。

“如果政府是为了把土地出让给下家,而投入了修复的成本,那么这笔钱出让之后是能够收回来的。”夏军说。

于是,就出现了政府不要求污染企业进行治理的乱象。“让人家搬走的时候就没给钱,现在再让企业掏钱治理,企业肯定不愿意。”一位相关知情人士表示。

上述知情人士说,按照常理,治理修复成本应该是企业和开发商之间协调承担,政府作为监督者,现在反而是作为中间链条的政府承担了修复责任,“很别扭。”

公益诉讼蹒跚起步

夏军认为,高额诉讼费并不是常州毒地案判决的焦点。真正值得关注的问题是,公益组织能不能帮政府向企业索赔?

“再换个角度说,如果政府就各种原因不跟污染企业或者侵权行为人要这笔钱,那么环保组织能不能替政府要这些钱?司法规定还是空白。”夏军说。

2015年1月1日新《环保法》实施,令环境公益诉讼“破冰”。环保法首次作出规定,对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,符合条件的社会组织可向法院提起诉讼。

2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中提到,对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

但以此案为例,毒地尽管正在“恢复原状”,但这其中却存在责任不明确的隐患。“尤其是涉及钱的,环保组织能不能要求责任主体把钱掏出来,关系到能不能履行监督的权力。”夏军说。

张伯驹告诉记者,此次提起常州毒地案相关诉讼,所谓天价诉讼费并不是最大的困难。“我们在探索和推动公益诉讼的实践。”他说。

张伯驹介绍,高额费用只存在于个别案例中。在自然之友资助的超过30个公益诉讼案件中,大多数成本都并不高,每一个在10万元左右。但也有极端情况。“其实189万不是多大的数,之前我们有一个案子,土壤污染的鉴定费用就超过300万。”

张伯驹说,对于土地污染类诉讼,鉴定费、诉讼费会比较高,但这些都是合乎法律的。相关的立法与支持公益诉讼的机构、资金、政策都不到位,才是最大的拦路虎。

社会的法律观念也很重要,他希望人们在环境受到污染时,能拿起法律武器进行捍卫。“很多人认为,惹什么别惹上官司,这种传统观念需要改变,因为只有你去诉讼了,对一些行为才有震慑力。”

整体法律体系也有待完善。“中国现在其实整个和环境公益诉讼有关的法律只有《民事诉讼法》《环境保护法》和《海洋环境法》的一些条款,体系还不是非常健全,还需要很多探讨,包括如何向政府提起行政诉讼。”

而公益诉讼费也可以进行讨论。“如果按照普通的民事诉讼标准来算,现在一个涉及土壤的案子,算出几百万,未来如果是海洋漏油,标的50亿怎么办?完全就无法参与了。”

“好政策的落实是需要时间的,有时候太着急不一定是好事。” 张伯驹指出,目前,相关法律和政策的制定和落实还不能操之过急。他透露,2017年两会,或许将对《土壤污染防治法》进行审议,一旦相关立法更加健全,有关“毒地”污染的诉讼也将更加有法可依。

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